深入学习贯彻《信访条例》

创新调处社会矛盾的新机制

——在全省贯彻落实《信访条例》工作座谈会上的讲话

省信访局党组书记、局长   潘  健

（ 2005年8月30日 ）

这次贯彻落实《信访条例》工作座谈会，是省信访局和省政府公报社联合举办的，会议的任务是：回顾各地 5月1日 以来贯彻实施《信访条例》的情况，总结交流信访工作中的新经验。同时，结合第二批保持共产党员先进性教育活动的开展，查找工作中的不足，研究进一步深入贯彻实施好《信访条例》，开创我省信访工作新局面的措施和办法。这次会议既是一次信访工作业务的研讨会议，又是一次《信访条例》实施4个月来的回头看会议。今天上午，省委常委、省政府常务副省长到会看望大家，使大家受到了极大的鼓舞；同时发表了重要讲话，我们一定要认真抓好贯彻落实。省政府公报社的领导作了讲话；接着有10个单位的同志介绍了实施《信访条例》以来开展工作的经验和做法，使大家受到了启发。现在，我代表局党组和局领导班子讲三个问题。

客观估价全省贯彻实施《信访条例》的阶段性工作情况

在贯彻实施新的《信访条例》的工作中，我们始终“遵循思路决定出路”，注重理清工作思路。我们的思路是：坚持建立“畅通、有序、务实、高效”的信访渠道；立足于构建和加强党委、政府统一领导，部门分工协作，上下齐抓共管的信访工作新格局；立足于通过《条例》的贯彻实施，依法推动一批信访疑难问题的解决；立足于通过《条例》的贯彻实施，逐步提高各级政府及其行政机关科学执政、民主执政、依法执政的能力，规范群众依法维护自身合法权益的行为，为构建社会主义和谐社会打好坚实的基础。

根据以上工作思路，全省上下按照省委、省政府的要求，根据国家信访局和省信访局的安排，认真扎实的开展贯彻实施《信访条例》的各项工作，贯彻实施《信访条例》取得较好的成绩，主要体现在以下几个方面：

1、切实加强了对《信访条例》贯彻实施工作的领导。由于新《信访条例》是加强和改进新形势下信访工作的重要举措；是构建社会主义和谐社会的重要内容；是全面推进依法行政，建立法制政府的具体体现；是体现科学执政、民主执政、依法执政的重要工作。因此，省委、省政府高度重视， 2月26日 至 3月1日 ，中组部、国务院法制办、国家行政学院和国家信访局联合举办《信访条例》省部级领导干部专题研讨班后，贵州参加研讨班的领导及时向省委汇报，省委常委会议专门研究了贵州贯彻实施《信访条例》的有关工作，省委书记、省长对贯彻实施《信访条例》作指示，省联席会议主要召集人亲自参与贯彻实施的过程。省信访局的领导班子全力以赴抓落实。在省委、省政府的严格要求下，各市（州、地）、各县（市、特区）联席会议召集人认真负责，扎实抓好各项工作的落实。

2、大力度培训、大手笔宣传了《信访条例》。为了夯实《信访条例》实施前的基础工作， 3月12日 至14日，省委、省政府同步举办地厅级、县处级、科局级领导干部《条例》专题研讨班，有5350人参加了研讨培训。 3月17日 至25日，省信访局分两批对省、市、县三级信访机构的170余名信访干部进行培训。各市、州、地结合实际，通过远程教育、以会代训等形式，举办各类专题培训班、研讨班。省建设厅、省国土厅、省劳动和社会保障厅、省农业厅、省卫生厅等省直机关也对本系统的各级信访干部进行《信访条例》的学习培训。据统计，全省共开展《信访条例》培训509期，培训干部6万余人次。

在宣传工作中，我省9个市(州、地)均制定了实施方案，采取普法宣讲、张贴（分发）条例、设置咨询点、开设信访网站、发送手机短信、知识问答和利用电视、报纸等宣传媒体等多种形式，在城乡和机关、企事业单位广大干部群众中开展了《信访条例》的主题宣传活动。共发放宣传资料、张贴标语和通告等34万多份，发放《信访条例》单行本、知识问答小册子等19万余册。省、地、县三级将《信访条例》的学习宣传纳入“四五”普法检查验收、党校培训、公务员培训、 共产党员先进性教育活动内容等。印发了大量的《信访条例》宣传培训资料，省信访局印制了《信访条例》墙帖1550张，订阅《信访条例辅导读本》800册、《信访条例法律知识问答》500册。 4月28日 ，省联席办主任、省信访局党组书记、局长潘健还约请《贵州日报》记者，采取答记者问的形式在党报上宣传《信访条例》。多渠道的宣传教育，为《条例》的顺利实施打下了坚实的群众基础和良好的社会基础。

3、及时制定相对应的配套制度，逐步完善信访工作机制。按照《条例》的主要精神和基本原则，省信访局制定了《接待群众来访工作规则》、《办理群众来信工作规则》和《督查督办工作规则》、《贵州省信访局群体性上访预警预案》等。省公安厅、省信访局联合发布 了《关于规范信访行为维护省委省政府机关办公秩序的通告》，贵阳市公安局、贵阳市信访局联合发布了《关于规范信访行为维护社会秩序的通告》。各级各部门也纷纷结合本地本部门信访工作实际，及时对现行的规章制度和工作措施进行梳理、清理、调整和修订，进一步完善信访工作的各项制度措施。在《条例》实施过程中，我省多数地方推行了领导接待群众来访制度，完善领导干部包案处理重大信访问题制度，建立信访工作领导责任追究制度，进一步落实律师参与接待制度，推行重大信访问题处理的听证制度，完善矛盾隐患的排查制度等。这些制度的推行和完善，初步建立起信访工作的长效机制。

为了进一步适应新《信访条例》实施的要求，我们逐步建立健全信访工作机构，省信访局增设了人事处、办信处，将办信中心转变为投诉受理及信访信息中心。同时，配齐配强信访工作力量，并从政治上、工作上、生活上关心信访干部，有力地加强和改进了信访工作。有的市（州、地）也增加了机构，充实了人员。如六盘水市信访局已建立了投诉受理中心；毕节市信访局落实了2名公安人员在市信访局上班等。

4、以《信访条例》贯彻实施为契机，推动信访问题尤其是疑难问题的解决。在贯彻实施《信访条例》的过程中，我们坚持以新《信访条例》的规定解决信访疑难问题为出发点和落脚点，按照“事实清楚、定性准确、适用法律法规和政策正确、处理意见恰当、程序规范、手续完备”的六条要求和办理信访案件的五个程序，加大了重点疑难案件的审核办理力度。一是加快了办理中联办交办案件的进度,提高了案件办理的质量。经核查，第二阶段交办的 213件案件中属纯案件为143件。目前已上报中联办请予结案的140件，尚在办理的3件。二是地、县对信访工作的重视程度得到加强，信访量分布呈现的“倒金字塔”现象有了初步改变。从第二季度省、地、县三级政府信访部门接待群众来访情况来看：省级政府信访部门接访人数较去年同期有较大幅度下降，而地级信访部门接访人数却有所上升（省级降幅达32.66%，地级增幅达8.2%），与长期以来省级增幅最大，地、县增幅渐小的状况迥异，表明地、县党政及其信访部门能认真贯彻新修订的《信访条例》，同时抓住中央处理信访突出问题及群体性事件工作这一契机，加大工作力度，积极采取有效措施控制群众赴省上访。三是解决信访疑难问题的力度加大，重复信访量有明显下降。今年上半年，全省群众重复信访量4976件，比去年同期下降25.42%；从重复信访量在信访总量中所占比例来看，今年上半年，全省重复信访量占信访总量的16.63%，比去年同期下降了4.6个百分点。重复信访量和其在信访总量中所占比例的下降，反映出各级各部门加强了对重复信访案件的督促和办理，逐步解决群众所反映的热点难点问题。四是群众按照《信访条例》依法上访的自觉性逐步增强，到省的集体访数量减少。今年上半年，全省集体访共2502批45409人，与去年同期相比，批次下降了2.57%，人次下降了8.13%；其中群众到省集体访138批4319人，分别比去年同期下降了47.5%和46.06%。 从5、6、7三个月的情况看，省、地两级信访部门接待群众来访人数较去年同期有明显下降（降幅分别为40.5%和10.34%） ，而县一级信访部门接待人数比去年同期上升14.58%。这一现象说明，长期以来省级上访增幅大，地、县上访增幅小的“倒金字塔”状况有了初步改变。

回顾《信访条例》正式施行四个月来的情况，全省上下做了大量卓有成效的工作，但同时又要清醒地看到，在《信访条例》实施之后也还存在一些不容忽视的问题：一是《信访条例》的宣传教育工作还有待深化，部分上访群众依然存在“大闹大解决”心理，致使集体访规模化趋势不减。今年5至7月，在省、地、县三级接待受理的集体访中，来访规模达50人以上的有69批6063人，平均每批88人；反映的问题仍主要为土地征用、拆迁安置、村级组织建设、企业职工生活困难等涉及群众切身利益的问题。二是集体访的组织化、预谋性倾向明显，仍有部分集体上访群众（如贵阳市300余名出租车司机）情绪激烈，采取打横幅堵门、堵塞中心交通要道、冲击办公区域等方式试图引起“领导重视”，甚至还出现了志愿军老战士跨地区跨系统串联到省上访的现象。三是部分群众对《信访条例》的理解还不够全面，依法解决自己合理诉求的自觉性还不够，依然信访不信法，将一些本应由司法、行政复议、劳动仲裁等部门解决的问题也找到信访部门。四是有的上访群众提出的要求过高，有的群众提出的要求没有政策和法律依据，有的虽有一定道理，但又漫天要价，甚至一意孤行，不接受合情合理的、甚至是带有很多照顾性的协调处理意见。五是全省贯彻落实《信访条例》的工作发展还有不平衡的情况，有的地方在硬件和软件上都还有待加强。六是少数有权处理信访事项的行政机关和单位不按《信访条例》办事，解决问题的主动性不够，存在矛盾上交的现象。

二、深入学习领会、认真贯彻落实《信访条例》的基本精神和若干原则

全省上下贯彻实施《信访条例》取得了较好的成绩，但深入学习领会、认真贯彻落实《信访条例》的基本精神和原则，是我们信访工作永恒的主题，既是解决当前信访工作中出现问题的重要途径，又是信访战线的同志们需要长期坚持的工作。同志们务必对此要引起高度重视。

《信访条例》的基本精神，是党的性质和宗旨在信访工作中的具体体现，是我们做好信访工作的指南。 她主要体现在以下五个方面：

1、牢记为民宗旨，认真实践“三个代表”重要思想。全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨。党的根基在人民、血脉在人民、力量在人民。在信访工作中坚持党的根本宗旨,必须努力实践“三个代表”重要思想，坚持立党为公、执政为民。因为,能否有效地处理信访问题、妥善化解社会矛盾,是衡量我们各级干部的执政能力和执政水平的一个重要标志。从一定意义上讲,信访问题的产生反映执政能力,信访问题的解决体现执政水平。提高处理信访工作的能力和水平,既是提高党的执政能力的本质要求,也是提高执政能力和水平的重要方面。所以,要从加强党的执政能力建设、保持党的先进性的高度,从建设社会主义政治文明、精神文明、物质文明的高度,从维护改革发展稳定大局、构建社会主义和谐社会的高度,进一步深化对《信访条例》基本精神的认识。牢牢把握信访工作密切党和政府与人民群众的联系、维护人民群众合法权益、保持社会稳定这三项基本任务,切实履行职责,不辱使命;牢牢把握信访工作服务于发展和抓信访保稳定促发展的定位,把信访工作放在党和国家工作全局中去思考,放在改革发展稳定的大背景下谋划,放在构建和谐社会和全面建设小康社会的伟大实践中推进;牢牢把握为民宗旨,发扬务实作风,坚持依法办事这三项基本要求,带着亲民爱民的真情实感,认真负责地协调解决群众的信访问题。

2、密切党和政府同人民群众血肉联系。密切党和政府同人民群众的血肉联系,既是《信访条例》的立法目的,也是做好信访工作的本质要求。密切联系群众是我们党最大的政治优势,而脱离群众则是我们党执政后最大的危险。信访问题实际是人民内部矛盾的直接反映；做好新形势下的信访工作,就是正确处理新形势下的人民内部矛盾。这对于不断增强党的阶级基础和扩大党的群众基础，具有极其重要的政治意义和现实意义。我们的党和政府一直高度重视信访工作,把信访工作作为密切联系群众的重要渠道。要确保信访渠道畅通,必须首先解决好对待人民群众的态度问题。要以对党和对人民群众高度负责的精神,认真处理好群众反映的每一件信访问题;要把维护群众利益作为立足点和出发点,重实际、说实话、办实事、求实效,始终与人民群众同呼吸、共命运;要通过做信访工作,把党和政府对人民群众的关心送到群众的心坎上,把广大群众凝聚在党和政府周围,把人民群众的积极性和创造性最大限度地调动起来、发挥出来,齐心协力构建和谐社会,建设小康社会。

3、畅通信访渠道,维护人民群众合法权益。人民群众来信来访,表现出对党和政府的信任;人民群众正常的信访活动,是党和政府历来提倡和鼓励的。畅通信访渠道,实际上就是密切党和政府与人民群众的联系。通过这条渠道,倾听群众的呼声,接受群众的监督,满足群众的正当要求,维护群众的合法权益。信访渠道的畅通包括信访事项的提出、受理和办理、答复这样一个完整的系统,任何一个环节不到位,均称不上渠道畅通。要通过贯彻落实《信访条例》，确保信访渠道畅通。一方面要保障信访人反映情况，提出意见、建议或者投诉请求的法定权利得以实现;另一方面要确保信访事项提出后能够得到及时负责的受理和办理。

4、维护正常信访秩序，促进社会稳定。要从保护广大人民群众的利益和保证国家政治稳定的大局出发,维护正常的信访秩序,决不能因局部影响全局。要严格依法办事、依政策办事,切实做到有权必有责、用权受监督。要广泛听取人民群众的意见,防止决策不当损害人民群众的利益;要善于用平等对话、沟通协商的办法解决问题;要坚决维护政策和法律的严肃性,决不能朝令夕改、乱开口子、“花钱买稳定”而引发新的矛盾;要通过加强思想政治工作和法制宣传教育,引导群众以理性合法的方式表达利益诉求和维护自身的合法权益,促进法治理念的普及;要严格依法办事，对个别寻衅闹事、行为违法的上访人,一定要依法予以处理,决不能姑息纵容,以维护法律的权威性和严肃性。这些在《信访条例》中都已做了明确规定,旨在通过“双向规范”,使信访活动有序正常进行,改变目前局部存在的“大闹大解决,小闹小解决，不闹不解决”、只要是上访,便可“无法无天”的状况。

5、与时俱进,开拓创新。法律规范是静态的,而社会活动则是动态的,大改革大发展的年代变化更快。这就要求我们在贯彻实施《信访条例》的过程中,始终坚持解放思想、实事求是、与时俱进、开拓创新,在实践中探索规律,研究解决信访问题的有效办法，探索建立信访工作的长效机制;要以不断进取的精神状态和科学态度,把握客观情况的变化,总结实践中创造的新鲜经验,不断丰富和发展信访工作理论,不断深化《信访条例》的内涵和外延,促进信访工作的改革和发展。

 信访工作的特有原则,是体现信访工作价值取向、反映信访工作的特点和规律、指导信访工作有效开展所必须遵循的基本准则。所以，在这里有必要重申，在今后的信访工作中必须坚持不懈地坚持《信访条例》的若干基本原则，使我们的信访工作能够健康有序地开展。

1、“属地管理、分级负责,谁主管、谁负责”的原则。这一原则是根据现行的行政管理体制作出的,主要目的是明确各级政府及其职能部门在处理信访问题中的责任和分工,处理好“条”、“块”之间的关系。“属地管理、分级负责”是强调地方政府在处理信访问题中的主导作用。信访问题的处理要以地方各级政府为主,依靠信访问题发生地解决。“谁主管、谁负责”是指同级政府各职能部门按照信访问题的性质,属于哪个部门职责范围的,就由哪个部门负责处理。在明确责任的基础上,要分工合作,搞好“条”、“块”结合。一般信访问题的处理,要先“块”后“条”。首先依据信访问题的性质,按照“属地管理、分级负责”原则确定该由哪级人民政府管辖和处理,再由这级人民政府按照“谁主管、谁负责”的原则,确定和协调本级政府各职能部门在处理信访问题方面的分工、合作。金融、税务、海关、工商等垂直管理系统的信访问题,以“条”为主,由该垂直管理部门负责处理。县级以上各级国家机关非垂直管理部门在信访问题处理过程中负有咨询、指导、监督、完善政策等职责。一是为信访人提供政策咨询,做好说服、解释工作;二是及时与下级政府及其职能部门沟通情况,监督、指导其正确执行法律、政策;三是根据群众信访反映的政策性问题,认真研究完善政策。

2、“依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”的原则。这一原则强调信访工作既是依法、高效处理信访问题的过程,又是对群众开展思想政治工作、进行宣传教育、疏导情绪的过程。“依法”是指要依照有关法律、法规和政策规定解决信访问题,依法办事,依政策办事,既保护群众的合法权益,又不迁就纵容过高和无理的要求；“及时”、“就地”是指要尽快、就近解决群众信访反映的问题,提高工作效率,避免群众越级上访,防止久拖不决而积累和激化矛盾。“疏导教育”是指在处理信访问题过程中,要注意分析和掌握信访群众的思想动向,有针对性地做好说服、解释和思想政治工作,解疑释惑,疏导情绪；同时要将法制宣传教育贯穿始终,通过提供政策咨询、告知法定程序、进行批评教育等,引导信访人知法、守法、依法信访。

3、标本兼治、预防和化解相结合的原则。这一原则强调信访工作的主动性和整体性,要求变被动为主动,不仅要及时处理信访问题,而且要深入分析信访问题的成因,超前预防,正本清源,标本兼治。一是各地各部门要科学决策、依法行政,从源头上预防、减少矛盾和纠纷的产生。出台政策,要从实际出发,充分考虑群众的根本利益和承受能力，各项政策措施要综合配套,同步推进,防止因决策不当损害群众利益,引发矛盾;要不断提高依法行政的能力和水平,减少因行政行为不当引发各种信访问题。二是要将信访信息作为评估、调整政策的重要依据,通过信访渠道及时反馈群众意见,纠正偏差,完善政策,避免矛盾积累、扩大和激化（举晴隆县委、县政府处理光照镇规模村群众信访问题的案例）。三是处理信访问题要关口前移,积极主动采取措施及时化解矛盾和纠纷。要加强预防预测,进一步健全矛盾纠纷排查调处等工作机制,切实把工作做在事发之前,把问题解决在事发之初,把矛盾化解在萌芽状态。

4、公开、便民的原则。“公开”,是指各级行政机关在处理信访问题的过程中,除涉及国家秘密和法律法规另有规定外,要向信访人公开信访工作相关信息、信访事项的处理过程及结果等,保障信访人的知情权,增加工作透明度,自觉接受社会监督；“便民”,是指各级行政机关要以方便信访人为宗旨,为信访人反映情况,提出建议、意见或者投诉请求提供便利条件,并采用便于信访人反映问题和查询的方式和程序,受理、办理信访事项。

5、“双向规范”的原则。信访活动是互动、双向的过程,既包含信访人采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式提出信访事项的活动,又包含各级行政机关依法处理信访事项的活动。“双向规范”强调依法规范信访活动的双方,既要依法规范信访人的信访行为,又要依法规范各级行政机关及其工作人员的信访工作行为。一是信访人有依法信访的权利,但必须在法律规定的范围内行使,自觉履行义务,维护信访秩序,不得采用法律禁止的方式和行为,不能损害国家、社会、集体和他人的合法权益。二是各级行政机关在职权范围内依法处理信访问题,要权责统一,对其行为负责。违反法律、法规规定造成严重后果的,要承担相应的法律责任,并对相关人员进行责任追究。

三、努力探索妥善处理新形势下社会矛盾的新机制

我们正处在社会转型、经济转轨的新的历史时期。社会发展规律表明，当一个国家和地区的人均GDP水平处于1000美元到3000美元之间，社会发展既是“黄金发展期”，又是矛盾凸现期。党中央、国务院提出从2000年到2020年，正是我国全面建设小康社会、实现人均GDP3000美元这样一个重要战略机遇期。在当前深化改革、加快发展的过程中,出现了社会矛盾多样化、复杂化的新情况。新修订的《信访条例》，正是在这样的时代背景下出台的。她在规范信访行为，维护信访秩序，处理信访问题，化解社会矛盾，保持社会稳定上发挥着重要的作用。但《信访条例》并不能有效阻止和减少各种社会矛盾的产生，她实际上是事发后的一种调适和规范。因此，结合新《信访条例》的深入贯彻实施，我们很有必要从理论与实践相结合的层面，探索建立妥善处理新形势下社会矛盾的新机制的问题。

首先，让我们来分析当前人民内部矛盾的成因及其表现。在我国进入了经济转轨、社会转型的新的历史时期,不可避免地产生了大量的情况较为复杂的社会矛盾。主要表现为:

第一，“四个多样化”趋势给当前经济社会生活和思想领域带来的新情况。随着改革的深入,我国出现了社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化。这场深刻的社会变革,一方面,带来了人们精神世界的深刻变化,人民的精神风貌、思想观念、道德风尚向着更加民主、文明、健康的方向发展。另一方面,也出现了越来越多的“单位人”向社区人转变；人们思想的独立性、选择性、多变性、差异性明显增加；市场经济活动在法制和监管尚不完备的情况下,也将产生一些缺陷和负面影响,反映到人们的思想意识和人与人之间的关系上,容易诱发自由主义、分散主义和拜金主义、享乐主义、利己主义,导致一些人的价值观念发生扭曲。

第二，在改革发展中,由于利益关系的调整引发的深层次矛盾。利益上的差距既会给人们带来压力,同时也会激发人们的主观能动性。当前反映在分配上的突出矛盾,是社会分配差距较大和分配过程中的不公现象。在市场竞争过程中,不同的社会成员,不同的经济组织,因竞争能力的差异、劳动贡献和要素投入上的不等,收入差距的形成并扩大是必然的。这在总体上有利于提高经济效率；但问题发生在现有的竞争格局往往是以不平衡的经济基础和不平等的竞争环境为起点的,造成了城乡之间、地区之间和行业之间收入差距的拉大。

第三，在经济快速发展中掩盖着不平衡状态,出现了一批特困群体所产生的现实问题。随着生产力的发展,中国大多数人实现了温饱,物质和精神生活正向新的层次攀升；但是,在经济快速发展下出现了一批特困群体,主要是下岗失业人员、进城农民工、较早退休的“体制内”人员和长期在“体制外”靠做临工生活的人,以及残疾人和孤寡老人。这部分人的生存状况令人担忧。有理论工作者经过研究提出,目前我国城乡处于艰难生存状况的特困群体约有8000万至1.2亿,占全国总人口的10%左右。

第四，由人民内部矛盾引发的群体性事件。在改革不断深化、利益格局不断调整的情况下,由人民内部矛盾引发的群体性事件,已经成为当前社会经济生活中的一个突出矛盾。我省主要表现为:因农村土地征用、水库移民搬迁安置、各种工程建设用地等补偿标准不一,发生侵害农民利益的问题；城镇拆迁中侵害居民利益的问题；企业重组、改制和破产中侵害职工合法权益的问题；建设领域拖欠工程款和农民工工资问题等;当前，我省由于矿产资源的开发利用，引发的地质灾害和生态环境问题也比较突出。同时一些地方和部门在处理群众切身利益的工作中,也存在着不少需要改进的地方。由人民内部矛盾引发的群体性事件,主要与群众的切身利益相关联,往往呈现出历史遗留问题和新发生的问题叠加在一起,一些群众要求的合理性又同反映形式的违法性交织在一起,处理起来比较复杂；还要正视由人民内部矛盾引发群体性事件的起因多数含有合理的要求；有些矛盾和问题的出现甚至演化成事端，不少确实与一些地方和部门的干部工作不尽职、不到位有关系。

其次，让我们来探索如何建立调处新时期各种社会矛盾的新机制。创新是一个民族进步的灵魂。依法、及时、有效地调处人民内部矛盾，同样需要创新科学合理的调处新机制。

（1）畅通信访渠道，建立和完善民意表达机制。畅通信访渠道，是保障公民的建议权和申诉权，加强党和政府同人民群众的联系，及时了解社情民意，迅速化解社会矛盾的主要措施。只有渠道畅通了，人民内部矛盾才能得到很好的解决，才能更好地保护人民群众的合法权益。信访渠道和民意表达机制包括四个方面的含义：一是各项政策在制定和出台前，应征求有关专家和人民群众代表的意见，减少和防止决策的随意性，让政策和决策制定得更科学合理，从源头上预防侵害群众利益现象的发生（对决策上的失误，举赤水市官渡镇违法违章在河道上建房的案例）。二是拓宽民意表达途径，为人民群众的诉求提供畅通、便利的渠道。各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当向社会公布信访行政机构和有权处理的行政机关的通信地址、电子信箱、投诉电话、接待时间和地点、查询求决事项处理进展及结果的方式等相关事项。三是建立高效透明、便于监督的人民内部矛盾调处工作机制，主要有协商、合议、听证和办理、复查、复核的三级终审制等，以提高求决的效果，减少重复求决和越级求决。这种机制既包括人民内部矛盾求决的公开透明、便于监督的要求，又包括建立一种统一领导、部门协调、统筹兼顾、标本兼治、各负其责、齐抓共管的工作机制。从2004年8月以来，从中央到地方各级党委和政府建立起的集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度，以及针对信访突出问题在联席会议下设的各个专项工作小组，就是一种便于监督、合力化解人民内部矛盾的工作机制的成功实践，有效解决了大量的人民内部矛盾。四是多渠道分流化解矛盾的新机制。人民内部矛盾的化解，不能只通过一个渠道，更不能滞留在一个渠道。要根据不同的性质，该走信访的走信访，该走法院的走法院，该走行政复议的走行政复议，该走劳动仲裁的就走劳动仲裁。做到多渠道化解、畅通有序。

（2）建立矛盾的超前联动排查调处机制。人民内部矛盾必须通过超前排查并化解在萌芽状态，处理的行政成本才低，同时也不损伤党和政府同人民群众的感情。否则小事可能拖成大事，甚至拖成群体性事件。人民内部矛盾涉及的行业多、领域广，靠一两个部门是无法完成排查调处任务的，各级各有关部门必须按照“属地管理、分级负责,谁主管、谁负责”的原则，建立起人民内部矛盾的超前联动排查调处机制。落实排查调处机制，必须重点做好两个方面的工作：一是主动出击，准确排查。就是排查工作要主动开展，并且要深入到矿区、深入到乡村、深入到社区街道，面对面的与群众交心谈心，了解群众的疾苦，收集社情民意，切实掌握影响基层稳定的各种问题、动态、信息和苗头，尤其是对可能影响本地区社会稳定的重大矛盾和突出问题，更要及早发现，及早掌握。排查要做到滚动排查，纵向到底，横向到边，不留死角死面。毕节地区联席会议办公室和地区信访局实行的每旬一排查的做法很好；其他不少地方也开展半月一排查，要继续坚持下去。二是及时做好基层调处工作。对排查出来的矛盾纠纷，要针对不同的特点，认真剖析解决的途径和办法，妥善加以解决。当前尤其要注意在发挥农村村民委员会和城市社区居民委员会实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督作用的同时，注意通过民主议事、民主恳谈等形式，发挥村民之间、居民之间协调利益、化解矛盾的作用，使村（居）民委员会成为保障村（居）民安居乐业的重要组织形式。基层组织还要善于引导群众以理性合法的方式解决矛盾纠纷；对重大矛盾隐患要善于运用综合措施化解在基层和萌芽状态；善于在矛盾纠纷的调处过程中维护人民群众的合法权益，把问题解决在基层。

  （3）建立矛盾发生时的合力化解机制。人民群众反映的很多问题成因比较复杂，涉及面广。矛盾一旦发生，仅靠个别部门的力量去化解往往难以奏效，必须要有党政统一领导、部门协调、统筹兼顾、标本兼治、各负其责、齐抓共管的工作格局合力化解。首先，要建立矛盾发生的现场合力化解机制。一旦发生了人民内部矛盾，尤其是已经上升为大规模群体性事件，要做到属地领导、涉事单位、业务主管部门、信访工作机构、公安机关等相关部门的负责人及时共同赶到现场，相互配合做好接待、劝返和答复工作。其次，要建立依靠群众，借助社会力量共同参与的矛盾调处机制。化解人民内部矛盾不能只靠政府一家的力量。从实践看，依靠人民群众、借助社会力量和资源化解一些矛盾纠纷成本低、效果好，而且避免了政府与群众的直接冲突。西方一些发达国家也高度重视这一机制的应用。比如德国的调解员制度、日本的国民苦情行政相谈制度，对大量进入司法程序之前的民事纠纷进行调处，减轻法院和政府的工作压力，有效维护社会稳定和社区生活秩序。依靠群众处理人民内部矛盾，就是要充分发挥基层群众自治组织、富有正义感且有威望的群众代表、矛盾纠纷当事人的亲属和亲戚朋友等在矛盾调处中的作用。社会力量参与调处人民内部矛盾，就是要制定和落实有工会、妇联、共青团、综治机关、律师事务所、矛盾调解管辖机关、有关专业技术部门参与的，既体现公开、公平、公正，又符合法律规范要求的矛盾调处机制。

（4） 建立预防和处置矛盾的利益协调机制。预防矛盾的利益协调机制，就是在各种工程项目的实施中必须充分考虑涉及群体的利益，在项目的建设与实施中充分考虑涉及群众发展经济的配套项目，加强涉及群众的就业和后期扶持；对项目涉及到的无生产能力和就业能力的弱势个体，要积极探索进入社会保障体系。总的原则就是在发展中调整利益分配关系，从源头上减少社会矛盾的发生。对已经发生的社会矛盾的调处，要付出合理的调处成本（举兴义市政府为处理“金三角”房地产开发付出了不少成本）。这就要建立一种矛盾调处的利益分担机制，即：有责引发矛盾的当事人承担调处成本一定的比例，当事人单位承担调处成本一定的比例，当地政府承担调处成本一定的比例。通过当事人合理利益的实现来保证矛盾的有效调处。

（5）建立矛盾调处中的督查、督办工作机制。督查、督办是确保人民内部矛盾有效解决的一个重要手段。完善督查督办工作机制还应包括三个方面的内容。一是督办的原则：坚持实事求是的原则；坚持全面督查与重点督办相结合的原则；注重督办时效的原则；坚持督办与帮助、协调相结合的原则；坚持党政督办与业务部门督办相结合的原则。二是要把握好需要督办的情形：对无正当理由未按规定时限处理已经发生的人民内部矛盾；对未按规定反馈人民内部矛盾处理结果；对未按规定程序调处人民内部矛盾；对处理人民内部矛盾发生了推诿、敷衍、拖延的；对以各种借口不执行已经形成的调处意见的，都要通过督查督办得到妥善处置。信访机构要充分运用《信访条例》赋予的行政处分建议权，对不负责任、不作为的有关行政机关及其人员提出处罚的建议。三是要采取有效的督办方式：通过电话督办、书面督办、会议督办、调研督办、联合督办等方式。在工作实践中，要根据不同的督查事项选择不同的督查方式，对重点督办事项可以同时采取多种督办方式。总之，要使督查督办工作在处理、化解各种社会矛盾中发挥出有力的促进作用。

同志们，通过这次理论与实际相结合的座谈会，我们对深入贯彻落实《信访条例》、妥善处理人民内部矛盾的思路已经明确，我们要站在提高党的执政能力、执政水平的高度，站在立党为公、执政为民的高度，站在密切党和政府与人民群众联系的高度，与时俱进、开拓创新，排难而进、奋力工作，努力开创全省信访工作新局面！